Principado de Asturias: Unificación de Municipios

Trabajo sobre SIG
Título	Principado de Asturias: Unificación de Municipios
Autores	Diego Alonso Linares y Tania Alonso Martín
Asignatura	Sistemas de Información Geográfica Aplicados a la Ingeniería Civil
Curso	2013-14
Este artículo ha sido escrito por estudiantes como parte de su evaluación en la asignatura

En este informe se recoge el planteamiento de la problemática de la Comunidad Autónoma de Asturias, históricamente atomizada en numerosos municipios. Desde el presente trabajo se pretende aportar una solución encaminada a reducir entidades administrativas, lo que pueda traducirse en un ahorro económico para la Comunidad, y por ende, para el Estado. La propuesta de unificación que aquí se detalla parte de las premisas de equilibrio, uso racional de recursos y correcta distribución de los servicios. Los municipios que cuentan con menos de 1000 habitantes (en ocasiones, con cifras inferiores al medio millar de habitantes), en su mayoría con una tendencia negativa de crecimiento y una mala conexión con el resto del territorio, podrán gozar de los mínimos servicios que exige la ley y de ventajas adicionales al fusionarse con municipios más potentes en este sentido.

En los apartados de este informe se hace una descripción del método empleado, en el que se atribuye una puntuación a cada municipio asturiano con la intención de clasificar éstos en función de su eficiencia administrativa. Se ha valorado la viabilidad de dos alternativas de ponderación de los indicadores de desarrollo. Mediante los instrumentos de Quantum Gis, se han llevado a cabo las operaciones necesarias para esta clasificación.

Desde este estudio se recomienda reducir las 78 entidades municipales a 13 municipios. En cada uno de estos nuevos municipios comarcales se otorgará la capitalidad a aquél que tenga una mayor población. El proceso se llevará a cabo de una manera gradual que evite conflictos sociales y permita conservar las identidades sociales e históricas de los municipios más pequeños, pese a la eliminación de las estructuras administrativas. El objetivo perseguido es el de la integración de unos municipios en otros, no el de la supresión de la riqueza cultural de las pequeñas poblaciones.

1 Introducción

La unificación de municipios es un tema de actualidad y de gran debate en la sociedad española, asociado a la mejora de la eficiencia de la Administración Pública. Hoy en día, hay más de 8000 municipios en nuestro país, cada uno con su órgano de gobierno y se podría reducir el presupuesto conjunto agrupando ayuntamientos.

Nuestro trabajo se centra en el Principado de Asturias, una Comunidad Autónoma de alrededor de 1,077 millones de habitantes, una superficie de 10603,57 km2 y un total de 78 municipios. Muchos de ellos tienen muy poca extensión y población, y además algunos de sus núcleos de población tienden a desaparecer por lo que ya no se justifica tener varios ayuntamientos en ciertas zonas. Pocos habitantes significan poca recaudación fiscal y, por lo tanto, escasa financiación, con lo que nos hallamos ante estructuras político-administrativas que muchas veces no pueden prestar a los vecinos ni siquiera los servicios mínimos que la ley exige.

El conflicto que suscita la fusión de municipios radica en la decisión de quién se fusiona con quién, y qué municipio va a ponerse a la cabeza de la nueva entidad. Existe una concepción errónea de esta reestructuración en nuestro país, a pesar de que ya ha dado muestras de éxito en los países del centro y del norte de Europa.

Partiendo de esta realidad, nuestro objetivo es proponer un modelo de unificación basándose en una serie de hipótesis sencillas y apoyándonos en los Sistemas de Información Geográfica por medio de la herramienta Quantum Gis.

2 Metodología

El método seguido en este estudio ha consistido en un análisis de sensibilidad en el que se han escogido una serie de criterios a la hora de valorar las diferentes posibilidades de unificación de municipios.

Los datos básicos en los que nos hemos centrado para formular nuestra propuesta son: la población, la superficie y la proximidad a vías de comunicación relevantes, como pueden ser las autopistas y autovías. A partir de estos datos hemos creado otros secundarios como la densidad y la tendencia de la población en un determinado territorio, lo que nos ha ayudado a entender la situación de creciente despoblación que están sufriendo muchos municipios de la Comunidad Autónoma.

La justificación de esta elección de criterios se basa en que todos ellos tienen un denominador común: son indicadores de desarrollo de un territorio. La intención que se tiene al valorar el desarrollo y la tendencia de este crecimiento es detectar qué municipios no han alcanzado un progreso suficiente con la división administrativa actual. Su adhesión a municipios contiguos mejor valorados en este aspecto reducirá entidades administrativas innecesarias e invertirá, en un futuro próximo, la tendencia de desarrollo de los territorios que constituyen actualmente núcleos que tienden a desaparecer.

El procedimiento se ha llevado a cabo de este modo: cada uno de los criterios se ha categorizado y hemos asignado una puntuación a cada rango, de manera que se ha fijado un valor numérico más alto para aquellos rangos que representen una mayor idoneidad administrativa.

Una vez dado un carácter cuantitativo a cada atributo cualitativo, se ha procedido a contemplar las distintas opciones de unificación que se derivan de dar distintos pesos a cada criterio. En este informe se presentan las dos alternativas principales de ponderación, que se diferencian en la importancia que se le da a los criterios de tipo demográfico-estadístico frente a los de tipo económico (desarrollo de vías de comunicación y acceso a servicios).

Alternativa I. Los criterios demográficos reciben un peso del 60%, que se reparte equitativamente entre población (20%), densidad (20%) y tendencia de la población (20%); la proximidad a vías de comunicación se pondera con un 40%, del que un 35% corresponde a cercanía a una autovía/autopista y un 5% a cercanía a una carretera nacional.

Alternativa II. Se da más importancia a los criterios demográficos y estadísticos, que suponen un porcentaje del 75%, repartido entre población, densidad y tendencia de la población, cada una con un 25%; el 25% restante, se divide entre proximidad a autovías/autopistas (20%) y a carreteras nacionales (5%).

Esta metodología permite conocer el rango en el que se debe encontrar el porcentaje que se da a cada atributo para que la valoración de cada municipio sea, en primer lugar, verosímil en el contexto asturiano, y luego, coherente con el resto de variables empleadas.

3 Resultados

Como se ha mencionado en el apartado anterior, se han elegido una serie de indicadores basándonos en aspectos que midan la eficiencia.

Hemos asignado una puntuación ponderada a cada atributo que dará como resultado un valor numérico final para cada municipio y que entendemos que nos proporcionará una visión global de su situación. También permitirá descartar a priori aquellos municipios que tengan un valor altamente positivo en alguna de las propiedades para reducir el número de operaciones a realizar a la hora de conocer las poblaciones más ineficientes.

Han sido utilizadas diversas fuentes entre las que cabe destacar:

• Base Topográfica Nacional (BTN) 1:100000.
  

• Instituto Nacional de Estadística (INE)
  

Se ha trabajado principalmente con SIG vectorial. En primer lugar, se han cargado en el QGIS las capas de la BTN que nos interesaban para nuestro problema, y los hemos recortado a la zona de Asturias gracias al código INE. Asimismo, la población de cada municipio ha sido extraída en la página del Instituto Nacional de Estadística, e incorporada a nuestro GIS con el complemento join tablas. Se han añadido datos, como el perímetro y el área de los municipios con las herramientas de geometría.

A continuación, hemos generado tres temáticos con estos datos: población, densidad y tendencia de la población (población de 2012 menos la de 2002 y todo dividido entre la de 2002). Se muestran en Anejos, fig. 1, fig. 2 y fig. 3.

En segundo lugar, hemos cargado de la BTN las capas correspondientes a las autovías, autopistas y carreteras nacionales (ver Anejos, fig. 4). Con ellas, realizamos bufferes a partir de las herramientas de geoproceso para hacer una clasificación de los municipios según su proximidad a las vías de comunicación principales. En las autovías y autopistas se hizo uso de bufferes de 10, 20 y 30 km, mientras que en las carreteras nacionales, al tener menor relevancia, diferenciamos únicamente entre los municipios por los que pasaba una carretera nacional y los que no.

Descartamos usar las carreteras autonómicas porque es una red muy ramificada y presente en todos los municipios y no aportaba nada a nuestro trabajo. Tampoco utilizamos las vías de ferrocarril porque siguen prácticamente el mismo recorrido que autopistas y autovías.

Por otro lado, elaboramos mapas temáticos con los bufferes, clasificando los municipios según en qué buffer estaban situados (ver Anejos, fig. 5). Para esta acción empleamos la herramienta consulta espacial con el fin de seleccionar los municipios que fuesen atravesados por los distintos bufferes. A continuación, con la herramienta diferencia, aislamos los municipios que estaban en un buffer determinado restando a dichos municipios los del buffer inmediatamente anterior (por ejemplo, municipios del buffer de 20km menos los del buffer de 10 km) de modo que un municipio no pertenezca a dos capas simultáneamente. En el apartado Anejos, se muestran temáticos que reflejan las distintas etapas que se han seguido, fig. 6, fig. 7, fig. 8, fig. 9, fig. 10 y fig. 11.

En tercer lugar, clasificamos los municipios según su población, densidad, tendencia y distancia a vías de comunicación. Para ello, dimos los valores y las ponderaciones a cada atributo. Al variar ligeramente el reparto de porcentajes, los cambios en los resultados se aprecian notablemente. Este análisis de sensibilidad nos muestra, por tanto, que el incremento de peso del criterio proximidad a autovías y autopistas falsea la valoración total, dando resultados muy altos y poco razonables en casos en los que los atributos demográficos tienen una puntuación no tan favorable. En Anejos, fig. 12 y fig. 13, se muestran los resultados de las dos alternativas de ponderación en dos temáticos. La ponderación escogida, a la luz de esta observación y adoptando una posición conservadora, es la que se muestran en la siguiente tabla:

texto descriptivo

Como resultado obtuvimos una clasificación de los municipios de 0 a 10, siendo 0 un municipio totalmente ineficiente y 10 lo más eficiente posible en nuestra zona de estudio; es decir, una lista de los municipios candidatos a unirse a otros, y también, de los municipios que están en mejor situación. Fieles al equilibrio, se ha intentado, en la medida de lo posible, unir un municipio en buena situación con los de peor, y en caso de no ser factible, se han fusionado los más deficitarios entre sí para crear un municipio más grande y eficiente en el sentido administrativo.

La propuesta de unificación es la que puede observarse en Anejos, fig.14, descrita a continuación:

Municipio 1: Llanes

• 33055: Ribadedeva
  

• 33008: Cabrales
  

• 33036: Llanes
  

• 33046: Peñamellera Alta
  

• 33047: Peñamellera Baja
  

Municipio 2: Cangas de Onís

• 33056: Ribadesella
  

• 33003: Amieva
  

• 33012: Cangas de Onís
  

• 33044: Onís
  

• 33045: Parres
  

Municipio 3: Laviana

• 33067: Sobrescobio
  

• 33002: Aller
  

• 33015: Caso
  

• 33032: Laviana
  

• 33050: Ponga
  

Municipio 4: Oviedo

• 33043: Oviedo
  

• 33057: Ribera de Arriba
  

• 33031: Langreo
  

• 33060: San Martín del Rey Aurelio
  

• 33037: Mieres
  

• 33064: Santo Adriano
  

• 33038: Morcín
  

Municipio 5: Lena

• 33072: Teverga
  

• 33052: Proaza
  

• 33053: Quirós
  

• 33058: Riosa
  

• 33033: Lena
  

• 33068: Somiedo
  

Municipio 6: Gijón

• 33014: Carreño
  

• 33006: Bimenes
  

• 33024: Gijón
  

• 33025: Gozón
  

• 33066: Siero
  

• 33042: Noreña
  

Municipio 7: Sariego

• 33065: Sariego
  

• 33076: Villaviciosa
  

• 33009: Cabranes
  

• 33013: Caravia
  

• 33019: Colunga
  

• 33040: Nava
  

• 33049: Piloña
  

Municipio 8: Muros de Nalón

• 33051: Pravia
  

• 33059: Salas
  

• 33039: Muros del Nalón
  

• 33069: Soto de Barco
  

Municipio 9: Avilés

• 33030: Illas
  

• 33016: Castrillón
  

• 33035: Llanera
  

• 33054: Las Regueras
  

• 33020: Corvera de Asturias
  

• 33004: Avilés
  

• 33010: Candamo
  

Municipio 10: Valdés

• 33018: Coaña
  

• 33034: Valdés
  

• 33021: Cudillero
  

• 33007: Boal
  

• 33077: Villayón
  

• 33029: Illano
  

• 33041: Navia
  

Municipio 11: Vegadeo

• 33062: Santa Eulalia de Oscos
  

• 33075: Villanueva de Oscos
  

• 33023: El Franco
  

• 33061: San Martín de Oscos
  

• 33017: Castropol
  

• 33074: Vegadeo
  

• 33063: San Tirso de Abres
  

• 33071: Taramundi
  

• 33070: Tapia de Casariego
  

Municipio 12: Tineo

• 33048: Pesoz
  

• 33027: Grandes de Salime
  

• 33073: Tineo
  

• 33011: Cangas del Narcea
  

• 33022: Degaña
  

• 33028: Ibias
  

• 33001:Allande
  

Municipio 13: Grado

• 33078: Yernes y Tameza
  

• 33026: Grado
  

• 33005: Belmonte de Miranda
  

En la fig. 3 (apartado Anejos) también se aprecia la nueva puntuación que reciben los trece municipios según el sistema utilizado durante todo el estudio.

4 Conclusiones

Con la nueva distribución municipal, se consigue mejorar significativamente la eficiencia del sistema, eliminando órganos innecesarios y permitiendo un gran ahorro económico a la Comunidad Autónoma. El método empleado en este estudio refleja una mejor valoración general después de la unificación que en la situación original.

Tras la unificación, los habitantes de áreas prácticamente despobladas tendrán acceso a servicios que, con la escasa autofinanciación actual, hoy por hoy no se pueden permitir. Un menor número de municipios es la base para un sistema más equilibrado en nuestra zona estudio.

En un futuro, se recomienda realizar nuevos estudios que analicen la evolución de la eficiencia administrativa una vez implantada la distribución propuesta y, en base a ellos, decidir si es necesario realizar fusiones adicionales o mancomunar determinados servicios.

5 Anejos

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